【深度】公路“行政强制”详解
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2012年1月1日起正式实施的《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》），各个公路法制工作机构对其仍处在深入研究阶段。由于《行政强制法》的专业性极强，很多问题易产生模糊认识，或者产生理解上的分歧。这里结合公路管理法律法规和《行政强制法》，对公路行政强制进行归纳，并对其中的部分热点和难点问题进行了分析和探讨，希望能对公路管理机构在贯彻实施《行政强制法》上提供帮助和借鉴。
正确理解公路行政强制措施的种类和依据
根据《行政强制法》的规定，行政强制措施，是依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。法律、行政法规和地方性法规可以设定行政强制措施，除此以外的规范性文件不得设定行政强制措施。结合公路管理法律、法规（这里只谈全国范围内适用的行政法规），公路行政强制措施主要有两类：扣押财物和其他行政强制措施。具体是：
一、扣押财物。在具体表述上，有两种：一为扣留车辆，法律法规依据是《公路安全保护条例》第六十五条、第六十七条、第七十二条。二为扣留工具，法律法规依据是《公路安全保护条例》第七十二条。
二、其他行政强制措施。在《行政强制法》里，其他行政强制措施是一个兜底条款，在不能完全列举情形下，使用兜底条款，是个重要的立法技巧。公路行政强制措施中，没有列举但是确实存在的强制措施应当归入此类。在具体表述上，为强制拖离，法律法规依据是《公路安全保护条例》第六十七条。
正确理解公路行政强制执行的方式和依据
根据《行政强制法》的规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行制度是一项基本法律制度，由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，行政机关应当申请人民法院强制执行。这里仅结合公路管理法律、法规，梳理下交通运输主管部门或公路管理机构能够依法实施的行政强制执行的方式，主要有两类：排除妨碍、恢复原状和代履行。
排除妨碍、恢复原状。排除妨碍、恢复原状是一种直接行政强制执行，只能由法律来设定，行政法规无权设定。《公路法》里规定的排除妨碍和恢复原状的行政强制执行，只有两种情形：一是强制拆除公路用地范围内的非公路标志，法律依据是《公路法》第七十九条；二是强制拆除建筑控制区内的建筑物和地面构筑物、擅自埋设的管线、电缆等设施，法律依据是《公路法》第八十一条、《公路安全保护条例》第五十六条第一款第（一）项。
这里要注意的是，同样作为《公路法》授权的两类强制拆除执行权，实施主体是不一样的。对于强制拆除路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的，公路管理机构可以以自己名义实施。而对于强制拆除公路用地范围内的非公路标志问题，由于《公路安全保护条例》对此并未授权公路管理机构实施强制执行的规定，只能依照《公路法》第七十九条的规定，由交通主管部门以自己名义实施拆除。
不过，依照《公路法》第八十二条的规定，“本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使”。而《公路法》第八条第四款又规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”，因此，能否以公路管理机构名义实施公路用地范围内的非公路标志拆除，取决于县级以上地方人民政府交通主管部门的“决定”，这个“决定”
不是“委托”，只需一纸红头文件即可。有些地方性法规直接授权公路管理机构的行政强制权，是无效的设定，并不能替代法律对县级以上地方人民政府交通主管部门可以“决定”公路管理机构行使公路行政管理职责的授权。
代履行。代履行是《行政强制法》确定的一种间接强制执行制度。行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定时，若当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。《行政强制法》对符合代履行条件的行政机关进行了普遍授权。由于代履行条件中有一个条件是“危害交通安全”，而公路行政违法行为大都危害公路的安全，公路安全又是交通安全的组成部分，因此，公路管理法律法规授权交通主管部门或公路管理机构作出的行政命令，如果不执行，基本上都可以通过代履行的方式来实施行政强制。
公路管理机构实施代履行及申请人民法院强制执行的选择运用。通过对代履行的分析和理解，笔者认为，凡是法律法规授权公路管理机构对相对人作出科以某种法定义务的行政命令，都可以归入到“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定”，只要符合危害交通安全、造成环境污染和破坏自然资源三条件之一的，尽管法律可能没有授权行政机关依法强制执行的权利，但是如果从行政管理需要出发，公路管理机构均可以“代履行”的方式进行依法强制执行。当然，若公路管理机构认为“代履行”难度大、容易激化矛盾，也可以以法律没有授权进行强制执行为由，采取申请法院强制执行这种执行方式。具体选择“代履行”，还是选择申请人民法院强制执行，取决于公路管理机构实施行政管理的需要。
细致理解
正确理解公路管理中“依法处理扣留的车辆、工具”
《行政强制法》规定的行政强制执行方式之一是“拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物”。而《公路安全保护条例》第七十二条第二款中规定：“公路管理机构扣留车辆、工具的，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公路管理机构接受处理。逾期不接受处理，并且经公告3个月仍不来接受处理的，对扣留的车辆、工具，由公路管理机构依法处理”。笔者认为，根据《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律同时没有对此种情形进行普遍性授权，因此，依法处理扣留的车辆和工具，不能依照《公路安全保护条例》的规定，直接进行强制执行。《公路安全保护条例》规定的“依法处理”，只能理解为：通过正当的法律途径处理，如通过解除强制措施决定，或通过民事诉讼的申请人民法院进行财产保全等手段进行处理。
正确理解治超中的“强制卸载”性质关于“强制卸载”，由于“强制卸载”是个“避免危害发生、控制危险扩大、对货物实施暂时性限制”的行为，本可以归为“其他行政强制措施”，但是行政强制措施应当有法律法规依据，目前没有任何法律和行政法规授权公路权利机构有权行使这一强制措施。法律和行政法规规定的职责均是：责令改正违法行为，处3万元以下罚款。
为解决“强制卸载”的法律依据问题，可以把“强制卸载”
理解为公路管理机构对“责令改正违法行为”的代履行，责令当事人卸载是责令改正违法行为的情形之一，如果当事人拒绝履行这一义务，因其后果已经或者将要危害交通安全，行政机关是可以实施“代履行”，代其履行卸载这一法定义务的。尽管该代履行行为从表面上看，是强制卸载，是行政强制措施，实际上，应为对责令卸载的代履行，是行政强制执行。
正确理解强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的程序问题《行政强制法》对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，进行了特殊的规定，即第四十四条规定：应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，有观点认为，仅仅使用公告，就可以进行违法建筑物构筑物和其他设施的强制拆除，而无需催告等程序。
笔者认为，《行政强制法》对强制拆除违法建筑物、构筑物和设施实行的“停止执行制度”，其立法本意就是对此类情形，要更充分保障当事人的权利，仅仅使用公告，是不够的，还应当按照《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条等条款的规定，保障当事人的陈述权、申辩权，要进行催告。即对“限期当事人自行拆除”的决定，在强制执行前要进行公告，当事人逾期拒不拆除的，在正式强制拆除前，还应当进行催告，按照正常的行政强制执行程序进行。将公告与催告结合起来，可以给当事人自动履行义务更多的机会和时间，这样才是符合立法本意的。
正确理解地方性法规对公路建筑控制区内广告牌的拆除权设定问题。
当前，全国相当多的省市，对公路建筑控制区内的广告牌的管理实行的是许可制度，不是将其作为地面构筑物进行禁止。地方性法规对此实行许可制度的同时，也授权公路管理机构对未经许可在建筑控制区内设置的广告牌的拆除权。对此情形，我们要正确进行理解。
首先，地方性法规对公路建筑控制区内广告牌的设置实行许可制度的，凡是未经许可，擅自设置广告牌，仍属于违法行为。
拆除建筑控制区内的违法广告牌，不能以拆除违法地面构筑物名义进行，而应以拆除违法设施名义进行。否则，建筑控制区内所有广告牌均应为地面构筑物，均不得许可，那么对其他经过许可设置的广告牌，也应当进行拆除。
其次、强制拆除建筑控制区内的违法广告牌，是一种强制执行。法律并未设定建筑控制区内的广告牌的强制拆除权，仅仅对地方性法规进行了授权。根据行政强制法的规定，地方性法规是无权设定行政强制执行的，其设定均为无效设定。拆除时，应当申请人民法院强制执行。《行政强制法》第四十四条中，关于建筑物、构筑物和设施的拆除，虽然是普遍性授权，但是强调的是“行政机关可以依法强制拆除”。这里的“依法”，是指“依法律”，不包括地方性法规。拆除时，应当向广告牌这一不动产所在地人民法院申请强制执行。
正确理解“责令车辆停驶”
责令车辆停驶，是原交通部《路政管理规定》里规定的一个行政强制措施。该部门规章第三十八条规定：“对公路造成较大损害、当场不能处理完毕的车辆，公路管理机构应当依据《公路法》第八十五条第二款的规定，签发《责令车辆停驶通知书》，责令该车辆停驶并停放于指定场所。调查、处理完毕后，应当立即放行车辆，有关费用由车辆所有人或者使用人承担”。
笔者认为，“责令车辆停驶并停放于指定场所”，是对相对人财物的一种暂时性控制的行为，应为《行政强制法》中所称的行政强制措施。根据《公路法》第八十五条第二款，只能得出车辆有“立即停车、接受公路管理机构的调查和处理后方得驶离”的法定义务，并未授权公路管理机构有“责令车辆停驶”的的法定权利。因此，“责令车辆停驶”是部门规章设定的，并非法律设定的。
根据《行政强制法》的规定，部门规章是无权设定行政强制措施的。因此，对《路政管理规定》设定的“责令车辆停驶”这一强制措施，应当进行清理和取消。实践中，应当使用“扣留车辆和工具”对车辆实施强制措施，不要再使用“责令车辆停驶通知书”。
正确理解“证据登记保存”
对于“证据登记保存”，在《行政强制法》实施后，有两种不同的观点。一种观点认为，根据《行政处罚法》第三十七条规定，证据登记保存，是：“行政机关在收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。该观点认为，证据登记保存是行政机关调查取证中的一种方式，证据的控制权并未发生转移，仍在当事人手中，不能是行政强制措施。此种观点以全国人大常委会法制工作委员会行政法室巡视员张世诚为代表。另一种观点认为，根据《行政强制法》第二条第二款的规定，为防止证据毁损，行政机关可对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制，因此，证据登记保存是一种行政强制措施。此种观点以全国人大常委会副秘书长、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳为代表。
笔者认为，证据登记保存，在调查取证阶段，可按《行政强制法》规定，理解为一种行政强制措施。全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著的《<中华人民共和国行政强制法>解读》这一权威读本（中国法制出版社出版），也明确提出，将《行政处罚法》第三十七条规定的“登记保存”归入到“其他行政强制措施”种类中。因此，《交通行政处罚程序规定》里所列“证据登记保存清单”这一文书，应当改为“证据登记保存强制措施决定书”，并按照《行政强制法》第十八条的规定实施该强制措施。对于该行政强制措施的后续处理，应当按照《行政处罚法》的特殊规定，在7日内作出解除该强制措施或者没收财物等处理决定，而不能适用《行政强制法》里规定的30日的期限。
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